La polémique sur l'accueil des gens du voyage occupe une place conséquente dans notre société. Tous les jours, la presse relate dans ses colonnes l’évacuation, par les forces de l’ordre, de campements jugés illégaux. Il s’ensuit un débat sur la légitimité politique de ces opérations alors que l’on devrait davantage examiner leur légalité.
Au lieu de cela, la seule réponse audible est celle des prises de positions souvent contestables des élus, que ceux-ci soient maires d’une petite commune, maires d’une grande ville, représentants d’une communauté de commune ou titulaires d’un poste gouvernemental. Bien entendu, la presse donne à ses lecteurs ce que ceux-ci veulent lire, quant aux émissions de télévision, elles traitent le sujet de manière grotesque, à coup de raccourcis et d’amalgames.
1. Quels sont les droits et le contraintes des communes en matière d’accueil des « gens du voyage » ?
Pourtant, la France dispose d’une loi qui fixe les conditions d’accueil des « gens du voyage », il s’agit de la Loi Besson du 5 juillet 2000, du nom de Louis Besson, secrétaire d’Etat au Logement.
L’article 1 dispose : « I. Les communes participent à l’accueil des personnes dites gens du voyage et dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles ».
« II. - Dans chaque département, au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d'implantation des aires permanentes d'accueil et les communes où celles-ci doivent être réalisées. Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental. Il précise la destination des aires permanentes d'accueil et leur capacité. Il définit la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage qui les fréquentent ».
Par conséquent, cette loi impose aux communes de plus de 5.000 habitants de créer des aires d'accueil pour les populations itinérantes. En outre, selon la loi, chaque département avait pour obligation d'établir un schéma d'accueil, fixant pour chaque commune les travaux à réaliser, dans un délai de deux ans. L’objectif était clairement défini : mettre fin aux "campements sauvages".
La circulaire d'application de cette loi distingue notamment deux grandes catégories de zones d'accueil : les aires d'accueil, généralement de 15 à 40 places, qui sont "destinées aux gens du voyage itinérants dont les durées de séjour dans un même lieu sont variables et peuvent aller parfois jusqu’à plusieurs mois", et les aires de grand passage, pour l'accueil de groupes jusqu'à 200 caravanes "convergeant vers les lieux de grands rassemblements traditionnels ou occasionnels" pour une courte durée, généralement moins de 10 jours.
Le bilan est affligeant ! quinze ans après la promulgation de cette loi, le taux de réalisation des aires d’accueil est à peine de 52 % et il est de 29 % concernant les « aires de grand passage ».
Dans les fait, la loi Besson est restée lettre morte, les maires ayant préféré faire le « grève de la loi » plutôt que de mécontenter leur électorat local.
Certes, la question est rendue plus complexe par des règles relatives au respect de la vie privée, à la préservation du domaine public, à la stricte règlementation sur l’installation de résidences mobiles sur des terrains familiaux et aux normes incontournables sur les équipements publics : eau, électricité, assainissement etc… Mais celles-ci ne doivent pas être pour les communes un alibi pour fuir leurs obligations.
2. Qu’en est-il des contraintes et de l’état des aires existantes ?
La circulaire d'application de la loi Besson et ses actualisations ultérieures précisent les contraintes d'aménagement.
Deux catégories de communes sont concernées par l’obligation de réaliser une aire d’accueil des gens du voyage :
· Les communes désignées au vu d’une « évaluation préalable » « des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques ».
Notons que certaines communes contribuent déjà à l’hébergement, temporaire ou non, de populations non sédentaires et qu’elles souhaitent lors de la détermination du schéma départemental qu’il soit tenu compte de l’existence sur leur territoire d’aires de campings ou de parcs résidentiels mobiles.
· Les communes de plus de 5 000 habitants « figurent obligatoirement au schéma départemental ». Certaines font valoir, pour échapper à leurs obligations, des contraintes liées à l’environnement.
Observons que la Cour d’appel de Paris a jugé que la loi du 5 juillet 2000 « ne s'applique qu'aux communes de plus de 5000 habitants » (cf. Cour d'appel de Paris, 30 septembre 2003, n°2003/03017).
3. Le schéma départemental.
Pour compliquer un peu plus le dispositif, il est prévu différentes catégories d’aires d’accueil des gens du voyage : des aires « permanentes » et des aires « temporaires ».
Les aires d’accueil permanentes sont visées au II précité de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000. Les aires d’accueil temporaires sont également visées au II de l’article 1er de cette loi :
« Le schéma départemental détermine les emplacements susceptibles d'être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels ou occasionnels et définit les conditions dans lesquelles l'Etat intervient pour assurer le bon déroulement de ces rassemblements ».
Ainsi, des aires permettant des rassemblements traditionnel ou occasionnels – c’est le cas des rassemblements évangéliques - doivent être mises en place pour permettre l’accueil temporaire des populations concernées. On les qualifie généralement d’aires de « grand passage ». La localisation est le fruit d’un shéma dont l’élaboration est pilotée par le Préfet du département. C’est celui-ci qui désigne les communes concernées par la réalisation de ces aires de grands passages.
Ensuite, le schéma doit faire l’inventaire des espaces préexistant qui accueillent déjà des personnes de manière temporaire tels les terrains de camping et les terrains d’accueil pour les travailleurs saisonniers, mais également celui des « sites inscrits ou classés ».
Autrement dit, la localisation des terrains retenus commence ensuite avec les difficultés suivantes : contraintes liées à une mosaiques de textes législatifs ou règlementaires, opposition des riverains du terrain retenu.
Il est notamment interdit la création d’une « aire d'accueil des gens du voyage » : « de part et d'autre de toute ligne électrique aérienne de tension supérieure ou égale à 130 kilovolts, existante ou à créer » (le Décret n° 2004-835 du 19 août 2004 relatif aux servitudes d'utilité publique prévues par l'article 12 bis de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie). La création d’une aire d’accueil est soumise à une déclaration préalable (article R.421-23 du code de l’environnement) puis à une déclaration préalable lors du début des travaux d'installations et d'aménagements. En outre, la construction des locaux (sanitaires, abri gardien..) nécessite le dépôt d’un permis de construire qui vont requérir la délivrance d’un permis de construire conforme aux prescriptions d’un plan de prévention des risques d’inondation.
L’application du code de l’urbanisme, contraint de distinguer les aires permanentes des aires temporaires lesquelles supposent la délivrance d’un agrément préfectoral.
Une fois réalisées, les aires d'accueil, qui doivent être accessibles toute l'année (sauf pour des périodes de maintenances prévues à l'avance) pour permettre un séjour de longue durée, généralement neuf mois au maximum. Elles doivent être situées dans des zones urbaines afin de faciliter l'accès aux services urbains, et accessibles facilement pour les caravanes. En théorie, chaque emplacement de caravane est connecté à l'eau, à l'électricité, et aux égouts. Les espaces collectifs doivent comporter au minimum un bloc sanitaire pour cinq places de caravane, avec au moins une douche et deux WC. Les aires de grand passage, prévues pour des séjours plus courts ont des règles plus souples : elles peuvent se situer en périphérie des agglomérations, et les conditions de distribution de l'eau, de l'électricité, la distribution des systèmes d'assainissement sont moins contraignantes. Un dispositif de ramassage des ordures doit toutefois pouvoir être mobilisé lors de la présence des groupes.
Nous sommes bien loin de cela. Les aires sont le plus souvent reléguées dans des zones à risques.
Pourtant l'obligation faite aux communes de mettre en place ces équipements s'accompagne d'une aide financière de l'Etat non négligeable. L’Etat subventionne 70% de la dépense totale hors taxe, dans la limite de 15.245 euros par place de caravane pour les nouvelles aires d'accueil, 9.147 euros par place réhabilitée dans les aires d'accueil existantes, et 114.336 euros par opération pour les aires de grand passage.
4. La gestion des aires d’accueil des gens du voyage
L’article 2 de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 dispose :
« II. - Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intéressés assurent la gestion de ces aires ou la confient par convention à une personne publique ou privée.»
Dans l’hypothèse du refus, de la carence ou de la défaillance d’une commune l’Etat peut assurer la création et la gestion d’une aire d’accueil. Dans ce cas, la loi du 5 juillet 2000 dispose que « les dépenses d'acquisition, d'aménagement et de fonctionnement de ces aires constituent des dépenses obligatoires pour les communes ou les établissements publics qui, selon le schéma départemental, doivent en assumer les charges. Les communes ou les établissements publics deviennent de plein droit propriétaires des aires ainsi aménagées, à dater de l'achèvement de ces aménagements» (article 3).
a. Quid d’une installation illégales alors qu’une aire d’accueil existe ?
Dès lors que la commune remplie son obligation, le maire peut prendre un arrêté pour interdire tous les stationnements de résidences mobiles sur le territoire communal en dehors de l’aire d’accueil prévue. Il s’agit d’un pouvoir de police.
Les « gens du voyage » ont donc l’obligation de résider sur l’aire d’accueil mise à leur disposition. Jusqu’en 2007, en cas de non respect de cette obligation ils s’exposaient à une évacuation forcée après la saisine du juge civil. Depuis la loi du 5 mars 2007, relative à la prévention de la délinquance, le recours au juge n’est plus nécessaire. Mais les destinataires d’une mise en demeure de quitter le site occupé illégalement disposent d’une voie de recours spécifique devant le juge administratif.
Mais l’article 9-1 de la loi du 5 juillet 2000 contient une disposition contraignante : « Dans les communes non inscrites au schéma départemental et non mentionnées à l'article 9, le préfet peut mettre en œuvre la procédure de mise en demeure et d'évacuation prévue au II du même article, à la demande du maire, du propriétaire ou du titulaire du droit d'usage du terrain, en vue de mettre fin au stationnement non autorisé de résidences mobiles de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publique».
Cela veut dire qu’en cas de violation de l’arrêté d’interdiction de stationnement des gens du voyage, le Maire, le propriétaire du terrain d’accueil ou le titulaire du droit d’usage de l’aire peut demander au Préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux.
Il faut toutefois nuancer la portée de cette disposition car la « la mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques ».
« La mise en demeure est assortie d'un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. Elle est notifiée aux occupants et publiée sous forme d'affichage en mairie et sur les lieux. Le cas échéant, elle est notifiée au propriétaire ou titulaire du droit d'usage du terrain. Lorsque la mise en demeure de quitter les lieux n'a pas été suivie d'effets dans le délai fixé et n'a pas fait l'objet d'un recours dans les conditions fixées au II bis, le préfet peut procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles, sauf opposition du propriétaire ou du titulaire du droit d'usage du terrain dans le délai fixé pour l'exécution de la mise en demeure. Lorsque le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain fait obstacle à l'exécution de la mise en demeure, le préfet peut lui demander de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire cesser l'atteinte à la salubrité, à la sécurité ou la tranquillité publiques dans un délai qu'il fixe. Le fait de ne pas se conformer à l'arrêté pris en application de l'alinéa précédent est puni de 3 750 Euros d'amende. » La loi s’applique qu’il s’agisse d’une occupation illégale d’un terrain, public ou privé, mais également lors de la « construction de bâtiments réalisée sans autorisation sur une zone déclarée non constructible par le plan d’occupation des sols » même s’il s’agit d’une commune de moins de 5000 habitants (Cour d’appel de Paris, 30 septembre 2003).
b. Les recours contre une mise en demeure de quitter les lieux.
L’article 9 de la loi du 5 juillet 2000 (modifié en 2007) introduit également une nouvelle catégorie de recours devant le tribunal administratif :
« II bis.- Les personnes destinataires de la décision de mise en demeure prévue au II, ainsi que le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain peuvent, dans le délai fixé par celle-ci, demander son annulation au tribunal administratif. Le recours suspend l'exécution de la décision du préfet à leur égard. Le président du tribunal ou son délégué statue dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine». La saisine du Juge civil est requise ou possible dans plusieurs cas et notamment, lorsque le propriétaire du terrain occupé souhaite demander directement au Juge civil l’expulsion, lorsqu’une commune demande l’évacuation d’occupants sans titre de son domaine public, lorsqu’un département demande l’évacuation des occupants du domaine public départemental, lorsqu’une commune souhaite protéger son domaine public routier sur le fondement des dispositions de l'article L 116-1 du code de la voirie routière, lorsque le propriétaire ou le titulaire d'un droit réel d'usage sur un terrain privé affecté à une activité à caractère économique entend demander cette expulsion sur le fondement de l’arrêté de police pris en application de l’article 9 de la loi du 5 juillet 2000. Toutefois, il faut observer des « interprétations » locales ne facilitant pas la reconnaissance des droits des uns et des autres.
Certaines décisions conditionnent l’expulsion des occupants du domaine public à une obligation de relogement (sur une aire d’accueil dans le même département), d’autres non, d’autres encore fixent le délai d’expulsion pour permettre aux personnes évacuées de saisir les autorités pour trouver un autre emplacement.
A noter également que par définition, le temps de résidence sur l’aire d’accueil est temporaire et que la durée du séjour ne doit pas excéder la date fixée sur le contrat lors de l’arrivée sous peine d’expulsion.
Il est certain que la mise en œuvre de procédures juridiques, souvent complexes et coûteuses exaspère les communes. Certaines d’entres elles préfèrent condamner l’accès à des terrains communaux en plaçant à l’entrée des blocs de béton ou de pierre, en creusant des fossés infranchissables par des caravanes à double essieux, ou encore en débranchant les réseaux de distribution d’eau et d’électricité.
Il n’est pas surprenant qu’en dernier recours, les voyageurs occupent illégalement des stades ou des parkings de supermarchés au détriment des usagers, d’autant que ces occupations illégales s’accompagnent souvent de dégradations et de branchements sauvages dont la dangerosité a déjà été démontrée.
5. Quelles solutions se profilent pour améliorer un dispositif peut être obsolète.
Le bilan de la loi du 5 juillet 2000 est en demi-teinte.
Cette Loi a certes pris en compte la situation particulière des « gens du voyage », mais la mauvaise volonté des communes, l’attitude parfois ambigüe de l’Etat, la mauvaise image des voyageurs, souvent galvaudée, mais parfois ternie par les agissements d’une minorité des membres de la communauté, n’ont pas permis de la faire évoluer de manière positive.
Aujourd’hui, seulement 50 % des prescriptions des schémas départementaux en matière de place sur les aires d’accueil ont été réalisées. Les communes devraient créer encore plus de 45 000 places sur l’ensemble du territoire pour répondre à l’itinérance de 60 000 voyageurs. Il faut dire que l’Etat ne semble plus contraindre les communes qui ne se conforment pas à la loi, lesquelles sont plus de 350.
Pourtant, bien des situations de contentieux, de conflits, et parfois de violence, seraient évitées si la population nomade, en forte diminution malgré tout, avait le choix de son hébergement temporaire.
Le débat est non seulement social et politique mais également culturel.
En 2012, les députés socialistes avaient annoncé leur intention de déposer au printemps 2013 une proposition de loi pour faire avancer le statut des voyageurs et des forains. En définitive, le projet de loi ne sera présenté au Sénat qu’au début de l’année 2016. Les dispositions phares de ce projet portent sur la suppression du livret de circulation et de la commune de rattachement. Concernant les aires d’accueil, il est prévu le renforcement de l’interventionnisme de l’Etat : les Préfets pourront consigner les sommes nécessaires dans les budgets locaux et se substituer aux communes.
Souhaitons que cette loi accorde à des citoyens à part entière les droits les plus élémentaires que sont l’accès à l’eau, à l’électricité, à la salubrité (enlèvement des ordures ménagères) ainsi que l’accès au logement, à l’emploi et à la scolarisation des enfants.
Olivier BLOCHET dit Le Niglo
Le 27 janvier 2016
© Droits réservés – Olivier Blochet - janvier 2016
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